地方举债需透明化分类管理遏制政府圈钱冲动

银监会、央行等多部委联合出手之下,如脱缰之势的地方政府融资狂潮终于放缓了脚步。

此时,2009年大规模“造壳”举债的政府融资平台身后,是一个累计超过8万亿的巨额负债包袱。而其中,银行负债已高达7万亿左右。

银监会人士表示,加强地方政府融资平台风险管控是2010年银行业信贷监管的重中之重,可视为“一号文件”。

而据商业银行人士透露,1月下旬开始,监管层已口头叫停地方政府融资平台贷款。窗口指导之余,当前银监会正在大举组织人力、物力、财力,一场深入基层的“平台融资”风险排查即将全面铺开。

2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。本报记者获悉,有关部门正在制定关于规范地方债务和融资管理问题的文件,目前这一文件正在征求部分地方政府和有关部委的意见。

尽管决策当局、监管部门尚未对如何规范各类地方政府融资平台达成统一共识,但地方政府平台暂时被封已是不争的事实。

1. 全面排查地方融资

如果风险来袭,2009年迅速膨胀的地方债务恐将首先对商业银行带来致命一击。

来自监管部门的内部调研数据显示,截至目前,商业银行对地方政府融资平台的贷款余额已达7万亿左右。以地方政府负债中85%来源于银行信贷来粗略计算,当前地方政府负债余额已超过8万亿。

7万亿左右的贷款占我国商业银行人民币贷款余额39.97万亿的18%,商业银行09年信贷扩张冲动为自己埋下了巨大的系统风险隐患。

惊人的总量和积累速度,超过绝大多数人的心理预期。2009年5月份,央行的统计数字当时指出,全国地方政府的负债超过5万亿。

银监会一位人士直言,如果“融资平台”这块出现问题,后果会“非常严重”,因为到时候,地方政府的财政担保无效,人大出具的“担保函”无效,银行只能自己为偿债风险买单。

“很多地方政府,本身并不懂经济运营,政府作为经济主体的商业行为必须要注意。”某城商行高层表示。为突破融资障碍,各地政府都设立了一系列的专业投融资公司,以政府信用和土地出让金为依托,承接银行或信托资金,用于市政建设、发展当地经济。

“商业银行多将其当成与政府合作的桥梁或空间,争相进入。而缺乏经济运营能力的地方政府往往将这些平台发展成单纯圈钱的工具,有些县级平台几年来都不盈利,项目资金却可以源源不断。”上述城商行高层表示。

“在经济宽松的时候还好,一旦宏观经济形势或者货币政策发生转变,平台公司的债务风险就会集中出现。”

2010年信贷政策的转变,对这些近万家的平台公司来说,已是山雨欲来风满楼。

银监会已将监控融资平台风险作为今年监管工作的首要重点。“对此,银监会今年将进行风险的全面排查,融资平台贷款风险是今年现场检查工作的重中之重。”某地方银监局现场检查处的负责人告诉记者。

该项风险管控内容还包括,落实风险分类、资产保全措施、抵押担保和偿债资金安排,提高对融资平台新增贷款审查标准,严格准入,要求商业银行建立中长期有效保全资产或处置不良资产的具体计划。

据其透露,目前,银监会正在大举组织人力、物力、财力,一场深入基层的平台融资风险排查即将全面铺开。

事实上,银监会是最早预测“融资平台”风险的官方机构。

某地方银监局一位人士告诉记者,早在去年1季度,银监会由监管一部开始牵头,首先从五大国有商业银行入手,开展了地方政府融资平台风险调查,检查结果令人大吃一惊。

发现的问题包括,平台融资贷款对各项贷款的占比过高;一些在建项目缺乏规定的程序和审批标准;项目资本金不到位,或资本金占比过低;政府城投公司多头借贷,负债比例过高,等等。

而县级、经济欠发达地区的融资平台风险尤为突出。

“县级平台公司的风险比省级、地市、中央级平台公司要高几倍,”这位银监局人士表示,调查发现,中、西部等经济欠发达地区政府融资50%左右依靠银行信贷,而有的县级平台对银行的债务比例高达90%,而贷款金额超过地方政府可支配财政收入,最高可达财政收入的二三倍。

“这意味着,即使将当年全部财政收入全都拿来还款,也需要几年的时间。”他说。

来自监管部门的统计数据显示,截至2009年6月末,全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司,其中县级平台高达4907家。

2. 遏制政府圈钱冲动

去年上半年,银监会将调查结果形成专题,上报国务院,得到中央决策高层的高度重视,随后,国务院下文至有关部门及各省级政府负责人,以摸清风险、规范地方政府一些融资行为。

很快,各家银行纷纷要求分行提高向地方政府融资平台贷款的门槛。

“去年下半年开始,总行不断要求我们加强融资平台风险管理,注意政府财务违约风险,对新增贷款严格深入标准。自去年年底开始,我们已经没有做过一笔平台融资贷款了。”一位国有商业银行广西某分行风险管理部门人士告诉记者。

“按照总行规定的审批条件,我们对政府负债率的红线要求是0.5,即贷款余额不超过地方政府去年可支配财政收入的50%,防止过度授信。并且自去年底开始,我们要求对不直接产生收入效应的政府融资项目,完全不进入,例如公益性的市政建设、公用事业项目。”这位商业银行人士透露。

决策当局的重拳陆续出手。

2009年年末,有关部门专门下发了《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》,紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。

虽然只是“老规新提”,但却向市场释放出强烈信号:官方正在紧急遏制地方政府非理性融资冲动,而政府债务违约风险或已出现。

2010年初,银监会再次要求,要“全面评估和有效防范地方融资平台的风险。”

不只是上述广西分行,记者从多家商业银行人士处了解到,目前针对融资平台的新增贷款在监管当局窗口指导之下“全面叫停”。

一位国有银行人士透露,即使是对国家4万亿投资确定的政府项目,目前的态度也是“保续建,停新建”。他还补充,保续建是指保证重点工程项目的续建,但对于不符合国家产能过剩控制、产业结构调整要求的续建项目,“我们宁可定金不要,也要退出。”

上述地方银监局现场检查处人士则告诉记者,并不能说“叫停地方政府融资平台贷款”,至少目前为止我们也没有接到银监会的文件要求停贷,而是银监会基于目前的现状和风险的考虑,要求严格融资平台的信贷准入门槛。

项目资本金是掌握信贷门槛的关键。“首先看项目的合法性,其次看项目资本金的到位情况,资本金的比例是否符合规定,有没有先于信贷资金投入,是否符合环保和国家产业政策,等等。”

具体现场检查工作中,银监会将对该项贷款按项目逐个进行重新评审,包括相关手续是否完备,检查担保是否具有法律效应和可实现性。“对不符合规定的问题贷款责令限期整改,对有违规放贷行为,追究相关责任人,严肃查处。”这位监管人士指出。

3. 地方融资欲“开正门”

财政部财政科学研究所所长贾康日前撰文指出,地方高负债的治本之策在于“治存量、开前门、关后门、修围墙”,在实行地方债务透明化的前提下,允许地方合理举债。

对于地方的融资需求,思路是“开正门”,即允许省级地方政府发债。

经国务院同意后,可以在批准额度内由省级政府发行地方债,市县政府不得发行,市县政府如有发债需要,须在省级安排发行额度中进行统筹安排。

对于经费补贴、财政专项收入为主要收入来源的事业单位,如供水、供暖、供气等单位的发债问题,由有关部门研究具体管理办法。计划单列市的发债管理工作,视同省级政府管理。

但有专家认为,让地方政府直接发债“步子走得比较大”。“地方债实际上就相当于市政债了。”一位投行人士表示。

社科院金融所研究员刘煜辉表示,目前地方政府的资产负债水平还很不透明,难以衡量地方债的信用等级,债券市场也难以对地方债进行定价。此外,发行地方债后,地方政府的行为要受到严格控制,“在目前的体制下,很难做到”。

“发行省级地方债难度可能比较大,我们听说的最新方案是在现有基础上提高地方政府融资的门槛。”一位知情人士表示。

而地方融资平台负债的存量部分,将面临着全面的清查和规范。

近期,相关部委将在全国进行一次大规模的地方负债、融资平台举债全面的清理。政府融资平台公司与政府直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务,都在这次清查之列。

对于地方负债进行清查时,要采取分类核实的办法:地方政府、经费补贴的事业单位负债情况;融资平台公司因承担公益性项目建设举债,依靠财政性资金偿还的债务,以及项目自身稳定收入并依靠自身偿还的债务项目;融资平台公司因承担竞争性项目建设举债。

公益性无现金来源的涉及债务资金的在建项目,无疑是风险最大的一类。地方政府将在审核后通过财政预算资金、地方政府债券资金等多种渠道,安排相关资金。

“这次清理可能会使得一些地方融资平台现在隐藏的问题提前暴露出来。”上述投行人士表示。

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